3.1.1. Дъблинска процедура

В Регламента Дъблин (Регламент (ЕС) №604/2013), прилаган от 32 европейски държави[1], се определя коя държава е компетентна за разглеждане на молбата за убежище. Регламентите на ЕС произвеждат директно действие в правните система на държавите-членки и не се нуждаят от транспониране в нарочни национални норми.

Така, в регламента са уредени критериите, т.е. основанията, които ангажират компетентността на дадена европейска държава да разгледа молбата за международна закрила от конкретен кандидат, независимо дали молбата му е била регистрирана в тази или от друга европейска държава (§7 от Регламент (ЕС) №604/2013). Ако се установи, че друга европейска държава е компетентна за разглеждането на молбата, а не държавата, където са намира кандидатът,  регламентът определя и про­цедурата за неговия трансфер в тази държава (§4.2. от Наръчник по европейско право относно границите, убежището и имиграцията).

Това означава, че ако има подадена молба в една европейска държава (например: България), чужденецът няма право след това да подаде молба в друга държава (например: Германия) и да иска закрила и от тази държава. Във всички случаи обаче дъблинската процедура гарантира, че всяка молба за международна закрила ще бъде разгледана и решена по същество в поне една държава, членка по този регламент. Така в случаите, когато компетентната държава-членка е преустановила разглеждането на молбата преди да вземе решение на нея на първа инстанция поради изоставянето й от кандидата и заминаването му в друга държава, при връщането на кандидата разглеждането на молбата му трябва да бъде възобновено и довършено, или, да му се даде възможност да подаде нова молба за международна закрила, която да не се разглежда като последваща молба (чл.18, ал.3 от Регламент Дъблин).

• Семейни критерии: всякакви налични доказателства за присъствието на територията на дадена държава членка на членове на семейството, роднини или други близки на кандидата (чл.7, ал. 3 Регламент Дъблин). Условието е семейството да е съществувало още в държавата на произход Под „членове на семейството“  се разбират следните лица, които се намират на територията на държавите-членки (чл.2, б. «ж» и «з» от Регламент Дъблин):

• съпруг/а или несключил брак партньор, с когото кандидатът се намира в трайна връзка, когато правото или практиката на съответната държава-членка разглежда несключилите брак двойки по начин, сравним със сключилите брак двойки, съгласно своето право относно гражданите на трети държави;
• ненавършилите пълнолетие деца на двойките, посочени в първото тире, или на кандидата, при условие че не са сключили брак и независимо дали са родени във или извън брака или са осиновени съгласно националното право;
• баща, майка или друго пълнолетно лице на ненавършило пълнолетие дете, кандидатстващо за закрила, което няма сключен брак, като съответното пълнолетно лице следва да отговаря - съгласно правото или практиката на държавата-членка, в която се намира - за ненавършилото пълнолетие и несключило брак дете;
• баща, майка или друго пълнолетно лице на ненавършило пълнолетие дете, което е получило закрила при условие, че то няма сключен брак като е без значение дали отговорността на пълнолетното лице възниква съгласно правото или практиката на държавата, в която това пълнолетно лице се намира или по други правила и обичаи;
• „роднина“  съгласно регламента означава пълнолетна леля или пълнолетен чичо, както и бабата или дядото на кандидата, които се намират на територията на държава-членка, независимо дали кандидатът е роден във или извън брака, или е осиновен съгласно определенията на националното му право;
• зависими лица - когато по причина бременност или новородено дете, тежко заболяване, тежък недъг или старост, кандидатът е зависим от помощта на своето дете, брат или сестра или родител, законно пребиваващи в една от държавите-членки, или когато тези лица са зависими по същите причини от кандидат, законно пребиваващи в една от държавите-членки, лицата биват оставени заедно или събирани заедно с кандидата, при условие че семейните връзки са съществували в държавата по произход, съответните лица изразят субективното си желание за това в писмена форма и са в обективно състояние да полагат изискуемите грижи.  Когато посочените категории лица пребивават законно в държава-членка, различна от държавата, в която се намира кандидатът, отговорна е онази държава, в която законно пребивават другите лица, освен ако здравословното състояние на кандидата не му позволява да пътува до тази държава в продължение на значителен период от време. В този случай отговорна е тази държава, в която се намира кандидатът, но за държавата не възниква задължение да доведе детето, брата, сестрата или родителя на кандидата на своя територия (чл.16 от Регламент Дъблин).

Съгласно уредбата „ненавършил пълнолетие“ означава гражданин на трета държава или лице без гражданство, което не е навършило 18 години, а „непридружен ненавършил пълнолетие“ означава ненавършило пълнолетие дете, което пристига на територията на държавите-членки и не е придружено от пълнолетен, който отговаря за него съгласно правото или практиката на съответната държава-членка, за времето през което детето не е ефективно поставено под грижите на друго пълнолетно лице. Това определение включва също така ненавършилите пълнолетие, които са останали без придружител, след като са влезли на територията на държавите-членки (чл.2, б. „и“ и „й“ от Регламент Дъблин).

В случай че кандидатът има член на семейството, който е получил международна закрила в държава-членка, независимо от това дали семейството е било създадено преди това в държавата по произход, същата държава-членка е компетентна за разглеждането на молбата за международна закрила на останалите членове на неговото семейство, при условие че заинтересованите лица изразят желанието си в писмена форма (чл.9 от Регламент Дъблин). Ако кандидатът има член на семейството в държава-членка, която още не е взела решение по същество до този моментпо молбата му за закрила, същата държава-членка е компетентна за разглеждането на молбата за международна закрила на останалите членове на семейството, при условие че заинтересованите лица изразят желанието си в писмена форма (чл.10 от Регламент Дъблин).

• Позитивно действие: правно или практическо действие, с което на кандидата са били признати или предоставени определени права от държава-членка:

• „документ за пребиваване“ означава всяко разрешение, издадено от компетентните органи на държава членка, с което се разрешава на гражданин на трета държава или на лице без гражданство да пребивава на нейна територия, включително документите, на които се основава разрешението за оставане на територията при условията на мерки за временна закрила или до прекратяване действието на обстоятелствата, препятстващи изпълнението на заповед за извеждане, с изключение на визи и разрешения за пребиваване, издадени по време на необходимия срок за определяне на компетентната държава членка, установен в настоящия регламент или по време на разглеждането на молба за международна закрила или на молба за разрешение за пребиваване. Ако кандидатът притежава валиден документ за пребиваване, държавата членка, която е издала документа, е компетентна за разглеждането на молбите за международна закрила (чл.2, б. „л“ вр. чл.12 от Регламент Дъблин);
•  „виза“ означава разрешение или решение на държава членка, което се изисква за транзитно преминаване или влизане с намерение за пребиваване в тази държава членка или в няколко държави членки. Видът на визата се определя в съответствие със следните определения:

— „виза за дългосрочно пребиваване“ означава разрешение или решение, издадено от една от държавите членки в съответствие с нейното национално право или с правото на Съюза, което се изисква за влизане с намерение за пребиваване в тази държава членка за повече от три месеца

— „виза за краткосрочно пребиваване“ означава разрешение или решение на държава членка за транзитно преминаване или влизане с намерение за пребиваване на територията на една, няколко или на всички държави членки за срок не повече от три месеца в рамките на всеки шестмесечен период от датата на първото влизане на територията на държавите членки;

— „виза за летищен транзит“ означава виза, валидна за транзитно преминаване през международните транзитни зони на едно или няколко летища на държавите членки.

Когато кандидатът притежава повече от един валиден документ за пребиваване или повече от една валидна виза, които са издадени от различни държави-членки, компетентността за разглеждането на молбата за международна закрила се поема в следния ред: а) държавата, която е издала документа за пребиваване, даващ право на най-дълъг срок на пребиваване или - когато сроковете на валидност са идентични - държавата, която е издала документа за пребиваване с най-късна дата на изтичане на валидността; б) държавата, която е издала визата с най-късна дата на изтичане на валидността, когато различните визи са от един и същ вид; в) когато визите са от различни видове, държавата, която е издала визата с най-дълъг срок на валидност, или, когато сроковете на валидност са идентични, от държавата, която е издала визата с най-късна дата на изтичане на валидността.

Когато кандидатът притежава само един или няколко документа за пребиваване или виза, чиято валидност е изтекла преди по-малко от 2 години, или една или няколко визи, чиято валидност е изтекла преди по-малко от 6 месеца и които на практика са му позволили да влезе на територията на държавата-членка, предходните правила се прилагат дотогава, докато кандидатът не напусне територията на ЕС. Когато кандидатът притежава един или няколко документа за пребиваване, чиято валидност е изтекла преди повече от 2 години или една или няколко визи, чиято валидност е изтекла преди повече от 6 месеца  и които на практика са му позволили да влезе на територията на една държава-членка и ако той не е напуснал територията на тази държава, компетентна е държавата-членка, в която е подадена молбата за международна закрила. Обстоятелството, че документът за пребиваване или визата са били издадени на основата на лъжлива или присвоена чужда самоличност, или след представяне на документи с невярно съдържание, или на подправени или невалидни документи, не води до отпадане на отговорността на държавата-членка, която ги е издала. Независимо от това, държавата-членка, която издава документа за пребиваване или визата, няма да е отговорна за разглеждането на молбата за закрила, ако може да установи, че е налице измама, извършена след като документът или визата са били издадени (чл.2, б. „м“ вр. чл.12, ал.3 - 5 от Регламент Дъблин).

• Влизане или пребиваване: когато се установи въз основа на преки или косвени доказателства, че кандидат незаконно е пресякъл по суша, по море или по въздух границата на държава-членка, в която е влязъл, идвайки от трета държава, тази държава-членка е компетентна за разглеждането на молбата за международна закрила. Тази компетентност отпада 12 месеца след датата на незаконно пресичане на границата. След изтичане на 12-те месеца от незаконното влизане на територията на ЕС, или, ако обстоятелствата на влизане на тази територия не могат да бъдат установени, а кандидатът е живял в държава-членка в течение на най-малко 5 месеца преди подаването на молбата за международна закрила, тази държава-членка е компетентна за разглеждането на молбата за международна закрила. Ако кандидатът е живял в различни държави-членки в течение на периоди от най-малко 5 месеца, държавата-членка на последното пребиваване е компетентна за разглеждането на молбата за международна закрила.  Ако кандидатът е влязъл безвизово на територията на държава-членка, тя ще бъде отговорна за разглеждането на молбата му за международна закрила. Това правило не се прилага, ако кандидатът е подал молба за закрила в друга държава-членка, в която също ползва безвизов режим, в който случая тази държава ще е отговорна да разгледа подадената на нейна територия молба (чл.13 и чл.14 от Регламент Дъблин).
• Дискреционна (суверенна) клауза: всяка държава-членка може да вземе решение да разгледа молба за международна закрила, която е подадена до нея от кандидат, дори ако подобно разглеждане не попада в нейната компетентност съгласно критериите на Регламента Дъблин.  Държавата, която е взела решение да разгледа молба за международна закрила по своя дискреция (суверенитет) става отговорна държава-членка и трябва да изпълни задълженията, произтичащи от това. Тя следва да информира другите евентуално засегнати по случая държави-членки, ако има такива, например: първоначално отговорната държава-членка или държавата която провежда дъблинската процедура, както  и държавата, до която е било отправено искане за поемане на отговорността или за обратно приемане на кандидата (чл.17, ал.1 от Регламента Дъблин). Обичайно такова решение държавите взимат по причини от хуманитарен характер.
• Хуманитарна клауза: държава, в която е подадена молбата за международна закрила и която провежда дъблинска процедура, както и държавата, която в резулта на тава процедура е била определена като отговорна да разгледа молбата за международна закрила, могат по всяко време преди да бъде взето първо решение по съществото й да поискат от друга държава-членка да поеме отговорност за кандидата с цел да бъдат събрани заедно други близки от хуманитарни подбуди, основаващи се на съображения от семеен или културен характер, дори когато въпросната друга държава членка не е отговорна съгласно критериите  на регламента. Заинтересованите лица трябва да изразят дадат съгласието си за това в писмена форма. Искането за поемане на такава отговорност трябва да съдържа в себе си всички елементи, с които разполага молещата държава, за да се даде възможност на замолената държава членка да оцени ситуацията обективно и в пълнота. Замолената държава извършва всички необходими проверки, за да разгледа посочените хуманитарни съображения и дава отговор на молещата държава членка до 2 месеца от получаването на искането. Ако искането се отхвърля, следва да се посочват причините, на които се основава отказът. Ако замолената държава уважи искането, отговорността за разглеждането на молбата за международна закрила на съответния кандидат преминава върху нея (чл.17, ал.2 от Регламента Дъблин).

Йерархия на критериите - критериите за определяне на отговорната държава се прилагат в последователността, в която са уредени от Регламента Дъблин (чл.7, ал.1 от Регламента).

Йерархия по време - отговорността се определя въз основа на съществуващото положение към момента, в който кандидатът е подал за първи път молбата си за международна закрила пред държава-членка (чл.7, ал.2 от Регламента Дъблин).

• Проверка по EURODAC: при регистрация длъжностните лица от ДАБ снемат пръстови отпечатъци и други идентифициращи белези от кандидата по време на регистрацията му. Пръстовите отпечатъци и другите идентифициращи белези, както и личните данни на чужденеца се използват при обмен на информация с други държави за целите на дъблинската процедура (чл.60, ал.1 и 3 ЗУБ). Отпечатъците се проверяват веднага в общата компютърна система, наречена ЕURODAC. Ако проверката покаже, че няма друга държава, в която да са били взети отпечатъци от кандидата, тогава процедурата по разглеждане на молбата ще се проведе в България, която трябва да вземе решение по съществото на молбата дали на кандидата да се даде или откаже статут. Освен, ако кандидатът не заяви други обстоятелства, които ангажират отговорността на друга държава, например: членове на семейството и т.н.
• Образуване на дъблинска процедура: когато при проверката на отпечатъците в системата EURODAC излезе съвпадение, т.нар. „hit“, ДАБ с решение на интервюиращия си орган приема наличие на данни за компетентност за разглеждане на молбата за международна закрила от друга държава - членка на Европейския съюз и образува дъблинска процедура. Съгласно закона официалното наименование на тази процедура е «Производство за определяне на  държавата, компетентна за разглеждане на молбата за предоставяне на международна закрила» (Глава Шеста, Раздел Іа от ЗУБ) . Тази процедура може да бъде образувана още и при сезиране от МВР или от Държавна агенция "Национална сигурност" за проверка на чужденец, който е бил установен от тези органи като незаконно пребиваващ на територията на България, както и когато към ДАБ е отправено искане от друга европейска държава за поемане на отговорност или обратно приемане на чужденец по реда на Регламента Дъблин. Дъблинска процедура не се образува и не се провежда при последваща молба за предоставяне на международна закрила (чл.67а, ал.2 и 3 ЗУБ)

• Интервю: след установяването на съвпадение по EURODAC на отпечатъци и образуването на дъблинската процедура е възможно да се проведе и интервю, в което кандидатът за закрила да бъде разпитан от служителите на ДАБ в кои държави е бил и през кои държави е преминал преди да влезе в България, а така също и дали има членове на семейството или роднини в други държави от Европейския Съюз. Възможно е обаче да се вземе решение в дъблинската процедура и без да се прави интервю - само по отпечатъците и данните, които са дадени от кандидата при неговата регистрация (чл.67б, ал.2 ЗУБ). В тези случаи е необходимо още при регистрацията кандидатът да заяви пред ДАБ, че има членове на семейството, роднини или зависими лица в други европейски държави като представи документи (в оригинал или ксерокопие) за брака, за раждането на децата, за роднинската връзка, както и документи удостоверяващи какъв е вида на пребиваване на тези лица в другата държава. Небходимо е кандидатът да подпише и декларация, че е съгласен да отиде в другата държава, както и да помоли роднините си да му изпратят такава декларация (по поща, факс или имейл), че те също са съгласни той да отиде при тях.

• Решение: служителите с право на решение в дъблинска процедура се наричат «решаващ орган» и се определят със заповед на председателя на ДАБ (чл.48, ал.1, т.9 ЗУБ). Съгласно регламента и закона в тази процедура са възможни следните видове решения:

• обратно приемане – по молба на държава-членка, на чиято територия се намира кандидат без документ за пребиваване, и в която е била или не е била подадена от него нова молба за международна закрила, ако спрямо този кандидат в България е налице предходна регистрация като търсещ закрила, има постановено прекратяване на производството по международна закрила поради напускането на територията на държавата от кандидата или е постановен отказ по същество по тази причина в негово отсъствие. Срокът за отправяне на искането за обратно приемане е до 2 месеца след получаването на резултата от Евродак или до 3 месеца при обосноваване с други доказателства. Ако искането за обратно приемане не е направено в определения срок, държавата-членка, на чиято територия въпросното лице пребивава без документ за пребиваване, дава на лицето възможност да подаде нова молба (чл.24, ал.3 от Регламента Дъблин).
• поемане на отговорност - когато друга държава-членка, пред която е била подадена молба за международна закрила от кандидат, е поискала от България да приеме да разгледа молбата му поради наличие на някой от критериите по Регламента Дъблин и ДАБ е отговорила положително на отправеното запитване и е приела да поеме отговорност за провеждането на производство по предоставяне на международна  закрила за конкретния кандидат. Срокът, в който ДАБ трябва да отговори дали дава разрешението, е 2 месеца от изпращането на официалното запитване заедно с всички документи и декларации.
• прекратяване на производството по предоставяне на международна и разрешение за прехвърляне на кандидата в друга държава - в случаите, когато България е отправила искане за поемане на отговорност или обратно приемане към друга държава, и тя е приела да го стори, решаващият орган взема решение, с което прекратява дъблинската процедура (производство по определяне на държавата, компетентна да разгледа молбата за предоставяне на международна закрила) и разрешава прехвърлянето (трансфера) на кандидата в другата държава (чл.67в, т.2 и чл.67г, т.1 ЗУБ).
• продължаване на производството по предоставяне на международна закрила - в случаите, когато България е отправила искане за поемане на отговорност или обратно приемане към друга държава, но тя откаже да го стори, решаващият орган взема решение, с което прекратява дъблинската процедура (производство по определяне на държавата, компетентна да разгледа молбата за предоставяне на международна закрила) и продължава производството за предоставяне на международна закрила, образувано с регистрацията на кандидата от ДАБ (чл.67в, т.1 ЗУБ).

• Предмет:

• с оглед на териториалната юрисдикция и компетентност - пред националните съдилища са обжалваеми само актовете на ДАБ, постановени в дъблинската процедура, но не и актовете на администрациите на други държави-членки.
• с оглед диспозитива на акта - обжалваеми са само решенията на ДАБ за прехвърляне в друга държава, независимо от основанието за това (обратно приемане или поемане на отговорност, аргумент по чл.27 от Регламента Дъблин).

В този смисъл не подлежат на обжалване пред българските съдилища отказът на държава-членка за обратно приемане на нейна територия на кандидат, който се намира в България, както и отказ на друга държава-членка да поеме отговорност за разглеждането на молбата на кандидат, който се намира в България.

• Срок: жалбата следва да бъде подадена в 7-дневен срок от връчването на решението по дъблинската процедура (чл. 84, ал.1 ЗУБ).
• Компетентен съд: Административен съд София-град е единственият съд с компетнетност да осъществява съдебен контрол върху актовете на бежанската администрация, произнесени в дъблинската процедура (чл.84, ал.1 ЗУБ).
• Особености:  съдопроизводството по обжалване в дъблинската процедура е едноистанционно като жалбата няма суспензивен ефект (респективно - чл.85, ал.4 и чл.84, ал.4 ЗУБ).

Ако другата държава откаже разрешение да приеме кандидата на нейна територия, тогава процедурата ще се проведе в България и ДАБ продължава пред себе си производството по  молбата за закрила и взема решение по нея по същество (чл.67в, т.1 ЗУБ).

Ако кандидатът получи разрешение да отиде в другата държава, ДАБ изготвя документи за пътуване и урежда трансфера до тази държава, което обичайно се извършва за период от около 3 месеца. Реда и правилата за осъществяване на трансферите са уредени както в Регламента Дъблин (Раздел VІ «Прехвърляния»), така и във Вътрешните правила за провеждане на производството по предоставяне на международна закрила в ДАБ при МС, приети от пердседателя на ДАБ (Глава Четвърта, Раздел ІІ «Производство по глава VI, раздел Iа от ЗУБ»).